Конституционная реформа в Узбекистане переходит к следующему этапу — объявлено о внесении предложений Конституционной комиссии в Законодательную палату парламента.

Однако текст предложений пока не опубликован — до сих пор не понятно, какие именно из более 50 тысяч предложений (51912 предложений на утро 22 июня), направленных на специально созданный портал, приняты комиссией и почему именно одни приняты, а другие отклонены. Да и принцип работы портала и его функциональность, учитывая важность вопроса, можно было бы улучшить. К примеру, я отправил свои предложения по изменению некоторых статей Конституции 3 июня, но не получил никакого уведомления, прошли ли мои предложения модерацию и были ли опубликованы, а если нет — по какой причине.

Заявление заместителя председателя Сената Садыка Сафаева об обнулении сроков действующего главы государства в случае принятия новой Конституции вызвало бурное обсуждение в соцсетях. Возможно, это заявление поставило точки над некоторыми «i», однако породило и новые вопросы.

Во-первых, выступая на совместном заседании палат парламента, председатель Конституционной комиссии Акмаль Саидов говорил, что «Конституция 1992 года не до конца выполнила свой потенциал» и в неё будут «изменения и дополнения». На официальном сайте парламента комиссия также обозначена как «Комиссия по формированию предложений по изменению и дополнению в Конституцию и осуществлению организационных мер».

Таким образом, речь идёт об изменениях и дополнениях в действующую Конституцию или же принятии нового Основного закона — соответственно, с утратой силы действующей редакции Конституции?

Во-вторых, озвученное Садыком Сафаевым мнение — частное мнение или же юридически обоснованное заключение? На чём основывается мнение о «новом правовом пространстве», позволяющем начать всё с чистого листа? Представим ситуацию: человек имеет право один раз получить бесплатно высшее образование (все последующие — только на платной основе). Внесение изменений в правила приёма в вузы не даст возможность человеку, уже использовавшему это право, ещё раз проучиться за счёт государства, если только в новой редакции правил это ограничение не будет снято.

Другая ситуация. После распада СССР полностью обновилось правовое поле — вплоть до формации и названия государства, однако это не перечеркнуло трудовой стаж граждан, работавших во время СССР, и они продолжают получать пенсии уже в Республике Узбекистан.

С момента принятия Конституции суверенного Узбекистана в 1992 году в неё вносили изменения и дополнения 15 раз, причем больше половины этих изменений были внесены после 2016 года. Можем ли мы говорить о том, что правовое пространство обновлялось 15 раз?

В-третьих, Садык Сафаев говорит о «крайне опасном мире», где «ситуация с каждым днём усложняется», и о необходимости довести до конца начатые реформы.

На мой взгляд, изменения в Конституцию должны как раз-таки позволить перейти от системы, основанной на личностях, к системе, основанной на работающих институтах. Именно заложение принципов сдержек и противовесов и сменяемости власти, о которых я уже писал, позволит заложить основу для устойчивости системы независимо от отдельных личностей, а также обеспечить преемственность и последовательность в реализации государственной политики.

Ведь в системе, где каждая ветвь власти имеет достаточно полномочий контролировать действия другой и сдерживать её от принятия каких-либо субъективных решений, новому человеку будет сложно перечеркнуть или повернуть вспять реформы. Можно ли говорить об устойчивости государственных институтов, если есть опасения, что с уходом конкретного человека всё будет рушиться?

Необходим тщательный юридический анализ всех вносимых в текст Конституции изменений, чтобы она не стала внутренне противоречивой, какой, например, по мнению некоторых экспертов, стала Конституция России после поправок 2020 года. Также важно избегать тавтологии — дублирования уже имеющихся в Конституции норм или же их ухудшения.

К примеру, предложение об отражении в Конституции права каждого гражданина свободно пользоваться информационными ресурсами, коммуникационными технологиями и интернетом. Статья 29 действующей редакции Конституции гарантирует каждому право искать, получать и распространять любую информацию, за исключением направленной против существующего конституционного строя и других ограничений, предусмотренных законом. В современном мире информация может быть получена и распространена разными способами — устно, голубиной почтой, современными коммуникационными технологиями, через интернет. Не будет же Конституция перечислять все возможные способы получения и передачи информации?

Другое предложение — о закреплении в Конституции нормы о гарантиях благоприятной деловой и инвестиционной среды для развития частного предпринимательства, недопущения недобросовестной конкуренции и монополизации в экономической деятельности. Да, возможно, в этом предложении отражена усталость потребителей от монополий, но в статье 53 Конституции государство уже гарантирует свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда с учётом приоритетности прав потребителя, равноправие и правовую защиту всех форм собственности. Возможно, стоит провести ревизию действующих нормативно-правовых актов на предмет соответствия Конституции?

Ещё одно предложение о предоставлении субсидий и льгот только через законы. Статья 18 Конституции гласит, что льготы могут быть установлены только законом и должны соответствовать принципам социальной справедливости. Однако, всегда ли выполняется эта норма? К примеру, министр высшего и среднего и специального образования Абдукодир Тошкулов заявил о том, что льгот при поступлении в вуз очень много и необходимо провести их инвентаризацию. А сколько из этих льгот введены законом, через парламент и действительно соответствуют принципам социальной справедливости?

Предложения о свободе передвижения и выбора места жительства, беспрепятственном выезде и въезде в страну. Статья 28 Конституции гарантирует свободное передвижение, а статья 36 — право на собственность. Эти права были гарантированы и когда гражданам, не входящим в заветный «перечень» (кстати, утвержденный законом), отказывали в праве жить, работать и иметь недвижимую собственность в столице и столичной области.

Предложения о закреплении неприкосновенности частной собственности и жилища. Статьи 25 и 27 гарантируют личную неприкосновенность и неприкосновенность жилища, а статья 57 — неприкосновенность частной собственности и её защиту государством. Если в Конституции будет закреплено право суда лишать человека недвижимости (хоть и за компенсацию), не вступит ли оно в противоречие с нормой о неприкосновенности частной собственности? И что будет приоритетнее: конституционная норма о неприкосновенности частной собственности и её защиты государством, или же конституционная норма о праве суда лишать человека недвижимости?

Предложения о конституционном запрете вмешательства в деятельность педагогов. Статья 27 гарантирует каждому право на защиту от посягательств на его честь и достоинство, а статья 37 — на справедливые условия труда. В чём необходимость отдельного упоминания в Конституции педагогов, а не, скажем, фермеров, сотрудников общепита или торговли?

Вообще, действующая редакция отражает основные права и свободы человека: право на жизнь, свободу, включая свободу передвижения, мысли, слова, убеждений, совести, личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища и частной собственности. Основной закон гарантирует презумпцию невиновности, право на защиту от посягательств на честь и достоинство и вмешательства в частную жизнь, а также политические права, например, свобода объединений, митингов, собраний.

Но зачастую на практике эти свободы ограничиваются другими законодательными или подзаконными актами, используя формулировку, заложенную в Конституции: «за исключением ограничений, установленных законом». Предлагаю вместо такой формулировки в тексте Конституции конкретизировать случаи, когда права и свободы могут быть ограничены.

Например:

«Гражданин Республики Узбекистан имеет право на свободное передвижение по территории республики, въезд в Республику Узбекистан и выезд из неё. Право на ограничение свободного передвижения может быть ограничено: 1) в отношении всех или отдельных категорий граждан — Олий Мажлисом по согласованию с Конституционным судом во время военного или чрезвычайного положений; 2) в отношении отдельного гражданина — в целях исполнения вступившего в законную силу решения (приговора) суда» (статья 28).

«Каждый имеет право на свободу мысли, слова и убеждений. Каждый имеет право искать, получать и распространять любую информацию, за исключением информации, пропагандирующей войну, насильственное изменение государственного строя, а также насилие в отношении отдельных категорий лиц или отдельных личностей. Категория информации, запрещённой к публичному распространению (доведению до сведения неограниченного количества лиц) посредством размещения в общественных местах или трансляции в средствах массовой информации, определяется законом» (статья 29).

«Граждане имеют право осуществлять свою общественную активность в форме митингов, собраний и демонстраций. Органы власти имеют право приостанавливать или запрещать проведение таких мероприятий только во время объявленного Олий Мажлисом военного или чрезвычайного положения» (статья 33).

«Граждане Республики Узбекистан имеют право объединяться в профессиональные союзы, политические партии и другие общественные объединения, участвовать в массовых движениях. Государственные органы не могут устанавливать обременительные правила регистрации партий, профсоюзов, некоммерческих организаций и иных общественных организаций, а также отказывать в их регистрации, если деятельность таковых не направлена на насильственное изменение конституционного строя, разжигание войны, а также ненависти в отношении отдельных категорий граждан. Никто не может ущемлять права, свободы и достоинство лиц, составляющих оппозиционное меньшинство в политических партиях, общественных объединениях, массовых движениях, а также в представительных органах власти» (статья 34).

«Каждый имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые условия труда и оплату не ниже прожиточного минимума, а также на защиту от безработицы в порядке, установленном законом. Запрещается принудительный труд иначе как в порядке исполнения наказания по вступившему в законную силу приговору суда» (статья 37).

Размышляя об изменениях в Конституцию, экономист Бехзод Хошимов высказывает мысль, что цель конституции как основного закона любой страны — защита государства от тирании человека и защита меньшинства от тирании большинства. В этом ключе разделение властей и репрезентативная демократия служат защитой от этих тираний. На мой взгляд, основные изменения в Конституцию необходимы именно в этом направлении.

Согласно классической модели трёх ветвей власти, описываемой Шарлем Луи Монтескьё, «исполнительная власть, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими, напротив, всё, что зависит от законодательной власти, часто лучше устраивается многими, чем одним». Статья 11 Конституции закрепляет систему государственной власти, основанной на разделении трёх ветвей власти. Предусматривает ли данная модель наличие ещё одной ветви власти, которая «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (статья 89)? Не создаёт ли наличие такого органа вне этих трёх ветвей в лице президента предпосылки для нивелирования независимости других ветвей? Я думаю, необходимо вернуть статус президента как главы государства и исполнительной власти, как это было в первоначальной версии Конституции 1992 года:

«Президент Республики Узбекистан является главой государства и исполнительной власти в Республике Узбекистан» (статья 89).

Для закрепления принципа сменяемости власти и во избежание различных толкований предлагаю также исключить слово «подряд» в первой части статьи 90 и закрепить в этой же статье норму о том, что изменения в Конституции не приводят к обнулению сроков главы государства. Предлагаемый вариант статьи 90:

«Президентом Республики Узбекистан может быть избран гражданин Республики Узбекистан не моложе тридцати пяти лет и не старше семидесяти пяти лет, владеющий государственным языком. Одно и то же лицо не может быть президентом Республики Узбекистан более двух сроков. Внесение изменений и дополнений в Конституцию Республики Узбекистан не может служить основанием для обхода ограничений по количеству сроков. Срок полномочий президента Республики Узбекистан не может быть продлён всенародным референдумом.

Президент Республики Узбекистан избирается гражданами Республики Узбекистан на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Право на выдвижение (самовыдвижение) кандидата в президенты Республики Узбекистан имеют политические партии, общественные объединения, инициативные группы граждан, а также сами граждане. Порядок выборов президента определяется законом Республики Узбекистан".

Снятие ограничений в виде постоянного проживания в стране перед выборами, а также предоставление гражданам права на выдвижение (самовыдвижение) кандидата на пост главы государства позволит выполнить рекомендации миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами и обеспечить истинную состязательность в выборах, об отсутствии которой говорится в заключительном отчете миссии по итогам выборов 2021 года.

Учитывая, что глава государства имеет право распускать парламент при определённых условиях (статья 95) и в целях обеспечения принципа сдержек и противовесов, необходимо также ввести норму о праве парламента объявить импичмент главе государства.

Для обеспечения принципа разделения властей на региональном уровне необходимо отделить функции главы местной исполнительной власти (возможно, стоит отказаться от термина «хоким», так как в узбекском языке это слово зачастую ассоциируется с неограниченной властью) и главы местного кенгаша народных депутатов, а также исключить возможность глав местной исполнительной власти избираться в верхнюю палату законодательной власти — Сенат, быть депутатом парламента или местного кенгаша, занимать пост в органах государственного и хозяйственного управления, а также заниматься предпринимательской деятельностью или быть конечным бенефициаром коммерческих предприятий.

Предлагаю сделать должность главы местной исполнительной власти выборной (избирается местным населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права тайным голосованием на не более чем два срока). О необходимости перейти на выборы глав местной исполнительной власти неоднократно говорил и президент.

Глава местной исполнительной власти должен быть подотчётным местному кенгашу и реализовывать политику развития региона, выработанную и утвержденную кенгашем, а кенгаш — иметь право объявить ему вотум недоверия при определённых условиях.

Практика разделения территорий на «секторы», на мой взгляд, должна быть упразднена, поскольку она сводит на нет независимость прокуратуры, закрепленную в статье 120 Конституции, а также мешает беспристрастному выполнению своих функций территориальными правоохранительными органами.

Для полноценной реализации положений статей 2 и 7 (народовластие), предлагаю ввести прямые выборы сенаторов (избираются населением тех регионов, которых они должны представлять в Сенате) и отказаться от практики назначения сенаторов указом главы государства, а также закрепить институт выдвижения (самовыдвижения) независимых кандидатов в депутаты и сенаторы.

Для реализации принципа ответственности государственных органов и должностных лиц перед обществом и гражданами, предлагаю внедрить институт отзыва мандата депутата или сенатора избирателями.

На встрече с членами конституционной комиссии 20 июня президент Шавкат Мирзиёев предложил принять поправки в Конституцию через референдум. На мой взгляд, на референдуме должна быть обеспечена возможность не пакетного голосования по принципу «за все поправки» или «против всех поправок», а голосования по каждому отдельному пункту поправок, так как голосование пакетом не даёт возможности измерить реальное волеизъявление голосующих.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции.